Primera parte

Este tema también fue presentado en las VI Jornadas Sindicales de la ACIUAA por el sociólogo Javier Mendoza Rojas, investigador del Instituto de Investigaciones Sobre la Universidad y la Educación (IISUE) de la UNAM. Este sociólogo ha hecho de la educación pública superior su campo de investigación, centrando la atención en uno de sus temas fundamentales, como su financiamiento. A continuación, se hará una breve exposición de las ideas que compartió con la audiencia este investigador, agregando e intercalando algunos comentarios.

La discusión sobre el financiamiento a la educación pública superior surgió en los años cincuenta, justo cuando nació la Asociación Nacional de Instituciones de Educación Superior (ANUIES), quien lo integró y discutió en sus reuniones, por ser una materia fundamental para el funcionamiento adecuado de las universidades del país. Después de cinco décadas de una permanente presión de esta asociación al Gobierno mexicano para que hiciera suyo este asunto, finalmente, los poderes legislativo y ejecutivo lo integraron dentro de su agenda de discusión y acuerdo.

Esta solicitud de apoyo tiene su fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 3°, fracción V. Ese artículo señala claramente que la Federación tiene el deber de apoyar no sólo la educación básica, sino también la de nivel medio superior y superior con los recursos suficientes para desarrollar sus tareas encomendadas por la sociedad. La fracción de ese artículo constitucional dice: “Además de impartir la educación preescolar, primaria y secundaria […], el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos –incluyendo la educación inicial y a la educación superior– necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura”. El apoyo al que hace referencia el texto no es sólo moral, sino económico, ya que, sin la asignación de un presupuesto adecuado al crecimiento de la matrícula y la ampliación de la plantilla docente, difícilmente las universidades podrán formar nuevos profesionales, investigar en los diferentes campos del conocimiento y difundir la cultura a la población en general.

La Ley General de Educación, en su artículo 25, establece la obligación que tienen la Federación y los gobiernos estatales de proporcionar a las universidades públicas los recursos económicos suficientes para su operación, recursos que no deben ser inferiores al 8% del Producto Interno Bruto (PIB). Este artículo dice: “El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual que el Estado –Federación, entidades federativas y municipios–, destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor al ocho por ciento del producto interno bruto del país, destinando (sic) de este monto, al menos el 1% del PIB a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas […]”.

En el 2002, la reforma realizada a este artículo consistió en establecer un proceso paulatino de incremento al presupuesto a la educación hasta alcanzar, en el 2006, el 8% del PIB.  Este artículo reformado dice lo siguiente: “Para dar cabal cumplimiento a esta disposición, los presupuestos del Estado contemplarán un incremento gradual anual a fin de alcanzar en el año 2006 recursos equivalentes al 8% del PIB que mandata la presente reforma.” Evidentemente que este ordenamiento no se alcanzó en el tiempo señalado ni después del mismo, por el contario, en lugar de incrementar los recursos financieros a la educación superior, el Estado mexicano aplicó más bien una política restrictiva a este sector por debajo del comportamiento de la inflación, por lo que año con año lo real y lo presupuestado se ha profundizado a tal grado que prácticamente todas las instituciones de educación pública superior están en una situación de vulnerabilidad muy grave. En esta política restrictiva están, por supuesto, la pérdida constante del poder adquisitivo del salario del personal docente y el rezago en la contratación de nuevo personal de tiempo completo, que es el que realmente requieren las universidades para cumplir a cabalidad con sus fines.

El gran rezago financiero de las universidades públicas, ha vulnerado gravemente su sustentabilidad en el corto, mediano y largo plazo. En la mayoría de estas casas de estudio de nivel medio superior y superior, sus autoridades están sumamente preocupadas por pagar, principalmente, la nómina de sus trabajadores activos y jubilados. Esta angustia se agrava en los últimos meses del año, cuando la nómina es más abultada debido a la entrega del aguinaldo y otras prestaciones económicas que tienen que cubrir estas instituciones en esas fechas. En el 2017, estalló la crisis financiera de las universidades públicas del país, a tal nivel que al menos siete de ellas se declararon en quiebra técnica, lo que significó no pagar salarios, aguinaldos y demás prestaciones económicas a todos sus trabajadores activos y jubilados.

Los sindicatos universitarios, acostumbrados a pedirles a sus autoridades en funciones incrementos salariales anuales y, en la revisión de sus contratos, solicitar incrementos a sus prestaciones económicas e incluso demandar algunas totalmente nuevas, se han sumado a los rectores de las universidades a la lucha por obtener mayores recursos financieros para la educación pública de nivel medio superior y superior. Hoy por hoy la defensa de la educación pública es de carácter económico, aunque las autoridades gubernamentales quieran vestirla de tintes políticos.

Javier Mendoza, en su ponencia magistral, demuestra que los recursos económicos destinados a la educación superior en México, desde la década de los setenta hasta la fecha, no han tenido un comportamiento sostenido hacia la alza, sino más bien han sufrido altibajos debido a una falta de política de financiamiento clara a estas instituciones. El sabor de boca que deja este recorrido histórico es que el Estado mexicano no le interesa realmente este sector, aunque lo utiliza para vestirse de él y sacarle provecho político. Mendoza divide los más de cuarenta años de la educación pública superior en cuatro etapas que son:

1. Financiamiento inercial y negociado: 1970-1982.
2. Crisis financiamiento: 1982-1989.
3. Crecimiento del financiamiento a la educación superior y de surgimiento de nuevas políticas: 1990-2014
4. Ajustes presupuestales: 2015-2018

Los rasgos principales de la primera etapa son:

• Expansión y crecimiento del presupuesto público.
• Predominio de las Politics sobre las Policies: política de “Patrocinio Benigno”;
• Desarrollo de la Subsecretaría de Educación Superior.
• Federalización del financiamiento público. En principio, la federalización se refiere a la educación básica y normal, según el Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica de 1992, pero también se extendió a la educación superior.
• Establecimiento del criterio formal para la asignación de recursos, que consistió en el número de alumnos atendidos en cada universidad.
• Los incrementos anuales al presupuesto a la educación superior se hacían con base en los presupuestos inerciales de los años anteriores, donde las negociaciones entre funcionarios, tanto del gobierno como de los rectores se caracterizaron más por su tinte político que por el económico.

Lo anterior expresa que en esa etapa no había políticas claras de financiamiento, a pesar de que ya existían los espacios y las instituciones adecuadas para formularlas. Las coyunturas políticas y las buenas o malas relaciones de los rectores en turno con los gobiernos federal y estatal, determinaban los montos presupuestales de las instituciones educativas.

En los setenta, los presupuestos a las universidades estatales dependían, en gran medida, de sus gobiernos, pero, al estancarse sus economías, la federación tuvo que incrementar su participación en el financiamiento a la educación superior, pero lo hizo de manera diferenciada, por lo que los apoyos económicos no fueron proporcionales y equitativos para todas las instituciones. De esta discrecionalidad en la política de asignación de recursos económicos, determinaba el apoyo que los gobiernos estatales tenían que hacer a sus casas de estudio.

La segunda etapa se caracterizó por los siguientes aspectos:

• Disminución de los apoyos fiscales a las universidades.
• Expansión del sector privado en materia educativa.
• Disminución del gasto federal a la educación superior, ya que pasó del 0.72% en 1982 a 0.43% en 1990.
• La restricción del gasto causó dos fenómenos contradictorios: uno, hubo una pérdida de la quinta parte del valor del gasto federal a este sector educativo y, contradictoriamente, la matrícula estudiantil creció en 40%, ocasionando un desequilibrio significativo en las universidades estatales, pues, con menos recursos se atendió un mayor número de estudiantes.
• Se modificó el discurso político. El Programa de Educación, Cultura, Recreación y Deporte 1983-1988, señaló que “en la educación del nivel superior importará conciliar la cantidad con la calidad…En la asignación de recursos financieros se establecerán criterios que estimulen los esfuerzos a favor de la calidad y la eficacia, y se evaluará la correspondencia entre los fondos otorgados y los resultados obtenidos”.
• Surgieron los primeros intentos de financiamiento direccionado, representados por el Programa Nacional de Educación Superior de 1978 (PRONAES), programa elaborado por la SEP y la ANUIES y el Programa Integral para el Desarrollo de la Educación Superior de 1986 (PROIDES), elaborado por la ANUIES.

Las notas esenciales de la tercera etapa fueron:

Este periodo surgieron nuevas políticas de financiamiento a la educación superior, ligadas al proyecto de modernización económica del país. La firma trilateral del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá es lo más representativo de la modernización. Todas las reformas que realizadas por el Gobierno mexicano estuvieron regidas por el mercado y la privatización.

Las reformas educativas fueron impulsadas por organismos internacionales, las cuales quedaron plasmados en el “Programa para la Modernización Educativa”.  En su elaboración participaron, tanto autoridades gubernamentales como de las universidades del país. De los temas que discutieron en las mesas de trabajo, se aprobaron un conjunto de normas para regular la operación de estas instituciones, normas hasta el día de hoy siguen vigentes.

Una las propuestas de los organismos internacionales fue la de expandir y desregularizar la educación superior privada y estimular la competencia entre las instituciones, tanto públicas como privadas. En este estado de cosas, el gobierno mexicano, por un lado, intensificó su intervención en las universidades, estableciendo sistemas de control y restricción del presupuesto y, al mismo tiempo, le dio facilidades al sector privado para invertir en educación superior. Entre estas facilidades, destaca la de otorgarles Reconocimientos de Validez Oficial de Estudios del tipo Superior (RVOES), a quienes abrieran nuevas ofertas educativas.

El neoliberalismo en educación, dio como resultado un cambio sustantivo en la educación pública, al modificarse el carácter social que la distinguió desde su creación por uno de tinte meramente económico. En teoría, la educación pública superior mantiene el aspecto social pero, en la práctica predominan valores que son propios de una empresa, como productividad, eficiencia, eficacia, evaluación del producto, calidad, etc. Los valores sociales (solidaridad, servicio a la comunidad, creación de ciudadanía) entraron en conflicto con los valores propios del mercado. Hoy en día, la educación está inmersa en esta situación conflictiva, de la cual se espera que afiance su visión social, ya que ésta es financiada con recursos que provienen del pueblo.

• Los ejes fundamentales de la modernización educativa fueron la evaluación y financiamiento.
• La presencia del Estado en la educación fue para evaluar y vigilar el uso de los recursos públicos.
• Se pasó de una planeación indicativa a la direccionalidad estatal.
• El modelo de financiamiento inercial fue cambiado por otro sustentado en la competitividad y desempeño institucional.
• Nueva relación entre las universidades y el Gobierno federal: otorgamiento de estímulos a instituciones e individuos en función de indicadores: deshomologación.
• La nueva política de subsidios consistió en dividirlos en ordinarios (pago de nómina y gastos básicos de operación) y extraordinarios (desarrollo de proyectos específicos para mejoramiento y reordenación.

Para darle consistencia a las anteriores modificaciones, se reformó la legislación hacendaria: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH); Ley de Coordinación Fiscal y Ley de Transparencia y Acceso a la Información (LFTAIP), que tiene por objeto “proveer lo necesario en el ámbito federal, para garantizar el derecho de acceso a la Información Pública. Se establecieron candados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio de los recursos públicos.

Además, fueron creados organismos auditores de fiscalización, como la Auditoría Superior de la Federación (ASF), órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados, cuya función fue y sigue siendo fiscalizar el uso de los recursos públicos federales otorgados a instituciones públicas o privadas. También en esta etapa nació el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social CONEVAL, el cual mide la pobreza en México y evalúa programas y políticas sociales del Gobierno Federal. También en esta etapa fue reformada la Ley Federal de Trasparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP) y la Secretaría de Educación Pública que intensifica sus revisiones y evaluaciones a las instituciones de educación, dando como resultado una creciente burocratización para el ejercicio y evaluación de recursos públicos.

La cuarta etapa, denominada de ajustes presupuestales, pueden señalarse los siguientes factores de estos ajustes: caída de los precios del petróleo, a tal grado que en el 2012 representaron el 40% de los ingresos del sector público y para el 2016 disminuyeron al 20%; la crisis de la económica mundial de 2008 y el comportamiento de las economías de los países desarrollados, volatilidad de capitales, alza de tasas de interés; depreciación del peso mexicano; crecimiento del costo financiero de la deuda del sector público; crecientes obligaciones en materia de pensiones; incremento de las participaciones y aportaciones federales a los estados; política de disciplina fiscal y estabilidad macroeconómica y la no creación de nuevos impuestos.

Esta situación obligó al Gobierno mexicano a reajustar el presupuesto que originalmente estaba programado otorgar a sus diferentes dependencias, donde la educación superior no fue la excepción. Estos ajustes del presupuesto extraordinario a la educación superior afectaron a los programas de becas, calidad educativa, cobertura, expansión, desarrollo profesional, carrera docente, cobertura educativa, apoyo a problemas estructurales e investigación. El total de la disminución de recursos de 2015-2018, fue de 34,175.6 millones de pesos.

Específicamente, la reducción presupuestal a la educación superior en el 2015 fue de 5,072 millones de pesos, que repercutió, sobre todo, en los programas de becas, calidad y cobertura estudiantil. En el 2016, se hicieron dos ajustes al presupuesto inicial. En primero, consistió en el ajuste a la educación superior por la cantidad de 550 millones de pesos y afectó directamente el programa de becas. El segundo recorte, realizado a la mitad del año y que afectó los programas de becas, calidad, expansión, carrera docente, apoyo a problemas estructurales e Investigación, fue de 2,777 millones de pesos. En los siguientes cuadros se podrán apreciar a detalle estos ajustes presupuestales a la educación superior.

AJUSTES AL PRESUPUESTO EXTRAORDINARIO

(2015-2018

FUENTE: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación (2015-2018); Cuenta de la Hacienda Pública Federal, años 2015 y 2016; SESIC, SEP, página web.

FONDOS PARA MEJORAR Y ASEGURAR LA CALIDAD

(Millones de pesos de 2018)

FUENTE: SES-SEP. Cuenta de la Hacienda Pública Federal, años 2006-2016 y Presupuesto de Egresos de la Federación 2018.

FONDOS EXTRAORDINARIOS PARA AMPLIAR LA COBERTURA

(Millones de pesos de 2018)

FUENTE: FUENTE: SES-SEP. Cuenta de la Hacienda Pública Federal, años 2006-2016 y Presupuesto de Egresos de la Federación 2018.